Muhtesibden şehreminine Osmanlı belediyeciliği

İslam şehirlerinde belediye teşkilatının temelini “hisbe” ismi verilen bir müessese teşkil ediyordu. Bunun uygulamadaki idari yapısını ifade eden “ihtisab” görevini deruhte eden kişiye ise “muhtesib” denirdi. Bu vazife bir nevi kolluk hizmeti gibi işlemiş, şehirdeki asayişsizlikten tutun da ahlak ve adaba uymayan her işi kontrol etmiştir. Dolayısıyla bugünkü belediyecilikten daha geniş bir yetki sahasına sahip olmuştur. Hem adli hem beledî görevleri olan ihtisab teşkilatı, “kadı” ismiyle en gelişmiş hâlini Osmanlı döneminde almıştır. 

Ezcümle Osmanlı şehir yapısında kadılar, ilk dönem İslam coğrafyasında görülen muhtesib gibi yalnızca yargı görevleriyle sınırlı kalmayıp, belediye işlerinden de sorumlu tutulmuşlardır. O dönemde belediyecilik hizmetleri henüz sistematik bir yapıya kavuşmadığından, devlet bu tür kamu görevlerini güvenilir bir otoriteye, yani ulemaya mensup kadılara tevdi etmeyi uygun görmüştür. Bu yolla şehir hayatında doğabilecek çatışmaların önüne geçilmesi hedeflenmiştir. İmparatorluğun payitahtı olan İstanbul’un ilk kadılığı ve aynı zamanda belediye başkanlığı görevi ise halk arasında Nasreddin Hoca’nın torunu olarak tanınan Hızır Bey’e verilmiştir.

Adli işlerle birlikte belediye işlerini de yürüten kadılar, Divan-ı Hümayun ve kazaskerin teklifiyle doğrudan padişah tarafından tayin edilirdi. Bu yönüyle yerel idareye değil, merkezî otoriteye bağlıydılar; valilerin emrine girmez, doğrudan merkezle haberleşirlerdi. Görev süreleri genellikle iki yıldı. Bu sınırlama, kadıların yerel halkla aşırı yakınlaşarak taraflı davranma ihtimalini azaltmak ve adaleti tarafsız bir zeminde korumak içindi. Böylece Osmanlı bürokrasisinde görevlerin belli bir sıra ve dönüşüm içinde dağılması sağlanırdı.

Bilhassa İstanbul ve Bursa gibi büyük ve stratejik şehirlerde kadıların sorumluluğu daha büyüktü. Şehirde gıda arzının güvence altına alınması, fiyat istikrarının korunması ve halk sağlığının gözetilmesi en temel görevlerdendi. İstanbul’un Suriçi, Galata, Eyüp ve Üsküdar bölgelerinde görev yapan kadılar, her çarşamba günü sadrazamın başkanlığında toplanarak şehrin aktüel meselelerini görüşürlerdi. Bu toplantılar, “Çarşamba Divanı” adıyla bilinirdi ve günümüz belediye encümen toplantılarına benzer bir işleve sahipti. Toplantıların ardından, belirlenen bir çarşıya gidilerek esnaf denetimi yapılır, halkın şikâyetleri dinlenirdi.

1501 yılında Sultan II. Bayezid döneminde yayımlanan “Mahruse-i İstanbul Kanunnâmesi” ya da diğer adıyla “İhtisab Nizamnâmesi”, bilinen en eski belediye mevzuatlarından biri olup, şehir yönetiminin kurumsal temellerini atmıştır.

İstanbul hep merkezdeydi

Osmanlı döneminde İstanbul’un günlük iaşe ve tüketim ihtiyaçları, yalnızca şehir içinden değil, geniş bir coğrafi ağdan sağlanırdı. Tahıl başta olmak üzere temel gıda maddeleri Trakya, Bursa ve Romanya’dan temin edilir; bu kaynaklar yetersiz kaldığında Sivas, Tokat ve Amasya gibi daha uzak bölgeler devreye girerdi. Et ihtiyacı ise genellikle Balkanlardan karşılanır, ikinci derecede Konya ve Mersin gibi Anadolu şehirlerinden destek alınırdı. Kümes hayvanları Trakya ve İzmit’ten, balık ise Karadeniz kıyılarından tedarik edilirdi. Sebze ve meyveler hem İstanbul’a yakın bostanlardan (Ortaköy, Kadıköy, Maltepe gibi) hem de Bolu ve Trakya gibi daha uzak bölgelerden getirilirdi.

Şehir ekonomisinin denetimi, iç gümrük niteliğindeki “kapan” sistemleri aracılığıyla sağlanırdı. Tüm ticari mallar önce bu noktalara getirilir, tartım işlemlerinden sonra esnafa dağıtılırdı. “Unkapanı” ve “Yağkapanı” gibi adlar bu uygulamanın günümüze kalan izleridir. Bu sistem, piyasa üzerinde tekel oluşumunu önlemeye yönelikti; hem esnafı hem de tüketiciyi korumayı hedefliyordu.

Büyük şehirlerdeki yoğun idari yük, kadıların işlerini vekilleri aracılığıyla yürütmesini zorunlu kılmıştır. Bu vekillik görevini üstlenen kişi “ihtisab ağası”ydı. Bu görev, Osmanlı’nın iltizam sistemine uygun biçimde, yıllık bir bedel karşılığında güvenilir kişilere ihale edilirdi. İhtisab ağası, bu masrafları genellikle uyguladığı para cezaları ve topladığı vergi gelirleriyle telafi ederdi.

İhtisab ağasının altında “ayak nâibi” adı verilen memurlar görev yapar, halk arasında sayılarından dolayı “elli altılar” olarak bilinen bu ekip, çarşı ve pazarda düzeni sağlardı. Evliya Çelebi bu görevlileri esprili bir biçimde “çarşı gammazları” olarak tanımlamıştır. İhtisab ağası yalnızca ticari düzeni değil, toplumsal ahlakı da gözetmekle mükellefti. Dükkân açma ruhsatları vermek, esnafı denetlemek, belediye vergilerini toplamak gibi görevlerinin yanı sıra, ibadetlerini açıkça ihmal eden ya da dinî kuralları ihlal eden kişilere karşı da işlem yapardı. Şehirdeki genel ahlak ve düzenin korunmasına büyük önem verilirdi. Uygunsuz kıyafetler, aleni oruç yeme gibi davranışlar ikazla veya gerektiğinde cezai yaptırımlarla karşılık bulurdu.

Ayrıca para piyasasını takip etmek, sağlık şartlarını denetlemek, göç hareketlerini kontrol altında tutmak ve asayişi bozabilecek unsurları şehir dışına çıkarmak da bu görev alanına dâhildi. Çarşılar sıklıkla denetlenir, fiyatların narha uygunluğu ve ölçü-tartı adaleti hassasiyetle gözetilirdi. Karaborsa faaliyetlerine karşı ise sert tedbirler alınırdı.

Asayişle ilgili görevler ise esasen Yeniçeri Ocağı’nın sorumluluğundaydı. Yeniçeriler, şehir güvenliğini sağlamakla yükümlüydü ve doğrudan yeniçeri ağasına bağlıydılar. Küçük şehirlerde ise subaşılar hem polislik hem de ihtisapla ilgili görevleri birlikte yürütürlerdi.

Osmanlı toplumunda kamu düzeninin sağlanmasına dair uygulamalar zaman zaman bireysel vakalarla da sembolleşmiştir. Nitekim Sultan III. Mehmed döneminde görev yapan Subaşı Ahmed Çavuş’un, bir çocuğun bir kediyi eziyet ederken yakalanması üzerine gösterdiği sert tepki, dönemin kamu ahlakı anlayışını yansıtır. Devlet konuyu araştırarak çocuğun kimliğini belirlemiş, onu yetiştiren nalbantı sorumlu tutarak cezalandırmıştır. Bu tutum, yöneticilerin sadece kamu düzenini değil, ahlaki normları da korumakla yükümlü olduklarının bir göstergesidir.

Sultan II. Mahmud döneminde görev yapan ihtisap ağalarından Osman Bey ise sert ve adaletli tavırlarıyla halk arasında ün kazanmış bir isimdi. Anlatılanlara göre, bir teftiş sırasında Edirnekapı surlarının yakınında, yüküyle güneşin altında saatlerdir bekletilen bir merkep dikkatini çekmiştir. Araştırmaları sonucunda, hayvanın sahibinin çevredeki bir köyden gelip karşıdaki kahvede dinlendiğini öğrenince adamı bizzat çağırtarak merkebin yaşadığı eziyeti ona da yaşatmış, yükü sırtına vurdurarak güneş altında beklemesini emretmiştir. Bu olay, hayvan haklarının kamusal sorumluluk alanına dâhil edildiği dönemin zihniyetini göstermesi bakımından dikkat çekicidir.

1858-1862 yılları arasında iki kez ihtisap nâzırlığı görevini üstlenen Hüseyin Bey de sert idare tarzı ve esnaf üzerindeki otoritesiyle tanınmıştır. Sadrazamlık makamına yakınlığıyla bilinen Pertevniyal Valide Sultan’ın kethüdası olan Hüseyin Bey, çarşıda denetim yaparken vukuat raporlarını yüksek sesle okuyarak suçluları anında cezalandırırdı.

Diğer taraftan Sultan II. Abdülhamid devrinde uzun süre (1881-1890) şehreminliği yapan Mazhar Paşa, modern belediyecilik uygulamalarının öncüsü kabul edilmektedir. Akabinde bu göreve gelen Rıdvan Paşa döneminde (1890-1906) ise payitahtta kolera salgını baş gösterdiğinden sağlık hizmetlerine öncelik verilmiştir. Bu dönemin mizahına yansıyan bir hicivde, koleraya karşı çaresizlik şöyle dile getirilmiştir:

“İllet-i ma’hudeye çare bulmak mültemes

Mikrobu Rıdvan olunca ne halt etsin Dr. Şantimes”

Sistem değişiyor

Sultan II. Mahmud’un reformlarıyla birlikte, Osmanlı idari yapısında köklü değişiklikler oldu. Bu çerçevede adli ve idari görevler birbirinden ayrıldı; kadıların beledî ve mülki görevleri sona erdirildi; yalnızca adalet hizmetleriyle sınırlandırıldı. 1826 yılında çıkarılan yeni düzenlemeyle, İhtisab Ağalığı Nizamnâmesi yürürlüğe girdi ve aynı yıl sonunda İhtisab Nezareti kuruldu. Bu nezaret, günümüzdeki İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin kurumsal açıdan selefi olarak kabul edilebilir.

1846 yılında Zabtiye Müşirliği’nin kurulmasıyla, güvenlik ve şehir giriş-çıkışları bu yeni kuruma devredildi. İhtisab Nezareti sadece belediye hizmetleriyle hudutlandırıldı. 1855’te çıkarılan Şehremaneti Nizamnâmesiyle birlikte bu nezaret tamamen kaldırıldı ve yerine Avrupa’daki belediye sistemlerini örnek alan şehremânetler tesis edildi.

Yeni sistemde şehremini, devlet tarafından atanırdı. Belediyeler topladıkları vergileri doğrudan maliyeye aktarır, karşılığında bütçeden pay alırlardı. Şehremininin görev alanı eski ihtisab ağalarının sorumluluk alanıyla büyük ölçüde örtüşüyordu. Belediyeye yön veren 12 üyeli bir şehir meclisi bulunur, bu meclisin üyeleri toplumun itibarlı kesimlerinden seçilirdi. Meclis haftada iki kez toplanır, özellikle şehir temizliği ve esnafla ilgili meseleleri ele alır, gerektiğinde disiplin kurulu gibi hareket ederdi.

Şehremaneti bünyesinde mühendisler ve kavaslar görev yapardı. Mühendisler şehir altyapısını; yolları, kaldırımları ve kanalizasyon sistemlerini düzenlerdi. Kavaslar ise bir yandan yazı işlerini yürütürken, diğer yandan günümüz zabıta teşkilatına benzer işlevleri yerine getirirlerdi. Bu görevliler güvenilir kişiler arasından seçilir, kefaletle göreve başlatılırlardı.

1857 yılında, Batı’daki belediyecilik örnek alınarak Beyoğlu’nda Altıncı Daire-i Belediye adıyla pilot bir uygulama başlatıldı. Bu sistem başarılı bulununca, 1868 yılında İstanbul 14 belediye dairesine ayrıldı. Her bölge kendi yerel yönetimini oluşturdu. Bu bölgesel sistem zaman içinde daha da gelişerek, 1877 yılında çıkarılan Vilâyât Belediye Kanunu ile başkent 20 belediye dairesine bölündü. Böylece “belediyeler birliği” yapısı kuruldu. İstanbul merkezli başlatılan bu dönüşüm peyderpey taşraya doğru sirayet etti.

Yeni yasa ile belediyelere imar düzenlemesi, aydınlatma, temizlik, nüfus sayımı, sağlık tedbirleri, mezbaha kurulması, okul açılması ve yangın söndürme gibi birçok görev yüklendi. 1913’te çıkarılan Kanun-ı Muvakkat ile belediye meclisi yerine Encümen-i Emânet kuruldu. Böylece belediye idaresi merkezîleştirildi. Böylece Sultan II. Abdülhamid devrinde sınırlı bir yerel özerklik hâline gelen belediye yapısı, İttihat ve Terakki döneminde ciddi ölçüde daraltıldı. Bu eğilim Cumhuriyet döneminde de devam etti.

1930 yılında çıkarılan Belediye Kanunu ile “şehremini” unvanı “belediye reisi” (başkan) olarak değiştirilmiştir. Bu görev de hükûmet tarafından atama yoluyla belirleniyordu. 1958’e kadar valiler aynı zamanda belediye başkanlığı görevini de yürütüyor, kaymakamlar ise bulundukları kazaların belediye başkanlığını yapıyordu. Ancak taşra belediyelerinde sistem farklıydı. Burada halk, belediye meclisi üyelerini seçiyor; meclis de içinden bir başkan belirliyordu. Bu seçimler zaman zaman yoğun siyasi rekabete sahne oluyor, adaylar meclis üyelerinin desteğini kazanmak için büyük çaba harcıyordu. 1963’te taşrada da merkezde olduğu gibi belediye başkanlarının doğrudan halk oylamasıyla seçilmesi yoluna geçildi. Ancak bu değişim, seçimlerin eski heyecanını kaybetmesine sebep oldu. 1984 yılında ise İstanbul, Ankara ve İzmir’de büyükşehir belediyesi modeli uygulamaya konuldu.